提高环境影响评价中公众参与有效性的探索

    关键词：公众参与  环境影响评价  有效性

随着环境影响评价(EIA) 工作的开展，其所包含的内容正逐渐的拓展，技术方法也在不断的发展和完善。公众参与已经成为环境影响评价中的一个重要内容，对提高环境影响评价有效性和完善环境影响评价工作也具有重要意义。公众参与是民主社会公民的一项基本权利。我国现处于逐步市场化、民主化的进程中，公众参与的发展也处于初级阶段，因此，现行公众参与存在一定的局限性，本文就如何提高环境影响评价中公众参与的有效性问题作些探讨。

1 公众参与及其驱动因素

1.1公众参与的定义

“公众参与”（Public Participation）广义的说是一种连续、双向的交流过程。环境影响评价中的公众参与是指项目方或环评工作组同公众之间的双向交流，其目的是使项目能够被公众充分认可，并在项目实施过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益、环境效益三者的协调统一^[1]。公众参与内容包括：提高公众对环境保护机构如何调查、解决环境问题的过程和机制的认识；使公众对拟议的过程、区域开发和公共政策有充分的了解。同时，环境保护机构积极听取相关的公众对资源的利用和开发、环境管理战略方案、以及各种决策的任何意见、建议和要求。

1.2公众参与的驱动因素^1）

1.2.1 国际环保贷款、援助项目，要求公众参与必须是EIA中的重要组成部分。1990年以前，我国的环保法律中没有提到公众参与，但是随着与国际交流的密切，越来越多的涉及到公众参与，特别是国际金融组织要求对投资项目的EIA中必须要有公众参与的内容。因而在与国际接轨过程中，公众参与在中国的EIA中渐渐发展起来。

1.2.2国内经济发展、环境保护以及EIA实践，都要求创新某种新形式来促进有助于正确决策信息的多方交流，而公众参与以双向互动的形式来解决原来的各相关方脱节的状况。

1.2.3 社会民主化和人本主义的需要。随着人民整体文化素质的提高，个人对自己所拥有的权利和义务的明确，需要在与自身利益相关的活动中体现自己的声音。特别是信息革命以后，大众媒体的兴起，普通公众都可以对决策过程发表自己的意见，为了避免与公众意愿的冲突，决策者不得不考虑公众的观点。

1.2.4可持续发展政策的需要。可持续发展是使人类活动与自然环境相协调，而公众参与的目的就是使项目的经济效益、社会效益、环境效益三者的协调统一。所以公众参与是贯彻可持续发展思想的一个现实操作手段。

2 公众参与有效性的影响因素

2.1公众的选取

2.1.1公众的定义

EIA中的公众指一个或更多的自然人或法人。其定义包括以下几个方面^[2]：

  （1）项目直接影响到的或者生活在附近间接影响到的自然人或法人。

  （2）生态学家。广义上说，可以是从环境保护主义者到那些想保证开发活动尽可能有效地与环境的需求相结合的人。

     （3）预期要获得收益的或承担风险的商、贸开发者。

  （4）其他感兴趣的个人或团体。

2.1.2公众人员、区域的选择

公众参与中的人员选择对公众参与的有效性影响很大（含参与人员的素质），每个人都有自己特定的生活社会、自然环境，处在不同年龄层次、文化程度，职业、经济收入、环境意识的强弱、对拟建项目的了解程度等都将对同一个问题的看法产生很大差异。而在选择时如果产生偏样方，则不能真实的反映公众对建设项目的信息，处在与拟建项目不同区域位置的公众对项目由于距离自身的远近也会有差别迥异的反映。

2.2公众赋予的权力

公众参与是一个双向的交流，那么公众对项目评价和决策的影响力，和他们手中的权力大小就有着密切的关系。公众如果被赋予很大的权力，且能很合理的利用权力，则对项目的环境合理性和社会可接受性的提高有很大益处，从而对提升整个EIA的有效性有着重大的意义。

2.3公众参与的时间选择

在国外，公众参与从EIA的划定范围（Scoping）到环境影响报告书的审批阶段，甚至到得出结论之后还进行一段时间的公示，以征求意见。但由于我国国情的特殊性，只是在编制环评大纲及评审阶段和环评报告书的编制及评审阶段进行，这无疑会影响到公众参与的有效性。

2.4解决矛盾的能力

公众参与的主要目的之一是提供一个“安全阀”的作用，使公众有合理、有效的提出建议的途径，避免项目方和公众之间的冲突。能有效的避免冲突的产生和灵活的解决矛盾可以增强公众参与的有效性，如果公众发现在参与到EIA之后，自己反映的问题没有得到解决，就会更加对项目产生抵触情绪，这样使公众和项目方甚至是环评工作组产生“信任危机”，使问题更加尖锐，因而违反了公众参与的初衷。

2.5公众参与形式的选择及内容的设计

    不同地区、不同居民特征的公众参与形式的选择以及内容的设计，将对公众参与的有效性有着很大的影响。

2.6 EIA评价组的职业素质

由于公众的素质有限，在公众参与之前，公众接受的有关项目信息是由EIA工作组或项目方发出的，而其对涉及到项目的信息有事实上的垄断，所以在公布信息时候可能有不准确、甚至恶意隐瞒信息等情况的发生。在公众参与中，对EIA评价组工作人员的要求较高，例如在实地问卷调查中不能误导公众等，这些都对EIA评价组的职业素质有较高的要求。

3 提高EIA中公众参与有效性的途径

3.1加强环保宣传,强化公众参与意识

中国现在正处于社会主义初级阶段，一切都是围绕着经济建设为中心，在建设的过程中由于种种因素的影响导致很多地方经济的发展是以牺牲环境为代价的，走了发达国家的“先污染后治理”的老路，甚至许多项目建设区域的当地居民都只注重经济利益，认为可以牺牲环境，导致环境污染程度很重^[3]。从长远利益出发，这种掠夺式的经济建设将会带来严重的环境破坏后果，而许多居民却没有意识到环境保护的重要性，这就要政府部门或有关团体、个人加强对环境保护的宣传。中国人口众多，地域辽阔，但从事环保工作的队伍不超过30万人，所以中国的环境保护在很大程度上要靠公众参与，《中国21世纪议程》中把公众参与的能力建设作为急待解决的重点之一。宣传是公众参与的“钥匙”，国家要通过广泛地宣传来促进公众环境意识的提高^[4]，鼓励公众参与，可通过大众传媒发布信息，建立环境信息咨询中心或电话热线，加强环境知识教育等，如每年的“中国环境状况公报”、环境保护日、1998 年之后在中国部分城市兴起的“空气质量周报”等。但是仅仅依靠政府的力量远远不够，发展环境保护的民间组织，提高全民的环境意识，是公众参与的一个重要补充途径，各地已经涌现一批这样的组织，如1996年4月北京“绿色大学生论坛”成立，安徽师范大学1998年学生社团“环境保护协会”成立。

3.2完善EIA职业准则

    在EIA 中，公众对有关项目信息的获得将会直接影响对其做出的合理判断，而工作组的人员能否筛选出对环境影响较大的因子，能否提供客观准确的背景信息等都将对 EIA有效性有重要影响。EIA工作组能否站在一个中立、公正的角度就项目本身对环境的影响进行理性的判断，公正的职业准则可以使公众参与在和谐的氛围中进行，从而得出合理的决策。

3.3选择科学的参与EIA的时间

在国外，公众参与项目是从立项到最后的环境评价的全过程，但是在我国只是在编制环评大纲及评审阶段和环评报告书的编制及评审阶段进行。而在这些阶段以外的过程中，由于EIA工作组可能对当地客观情况的不熟悉，会导致许多问题，使EIA成为一种“精英评价”，并不具很好的代表性。这就要求我们在EIA中切实的与国际接轨，将公众参与贯穿到EIA全过程，甚至像有些国家一样，在环境影响评价报告书通过之后，仍要将之通过各种媒体向公众进行一段时间“公示”，以征求意见。

3.4选择合理的公众

公众的代表性是影响环评中公众参与有效性的重要因素。广泛的代表性有利于吸取多方面意见, 便于综合权衡。公众的环境意识、法制观念、思想文化素质等也会影响公众参与环评的有效性。在实际公众的操作中可以从年龄层次、文化程度、职业、经济收入、距离项目远近等影响大小指标先将居民或团体划分成类别，再在各种类别中按等比例随机选取作为公众的组成，并把可能受影响人群作为调查重点。确保得到的信息能代表全部群众的意见，并在最后结果分析时赋以不同权重。

3.5 设计科学的公众参与步骤

3.5.1广泛而深入的信息发布与收集

信息交流是公众参与的核心，是建立良好的信息沟通的途径。只有让公众及时、准确的了解拟建项目的概况，以及拟建项目有利、不利的影响，公众参与才能有效的开展。信息的发布渠道可以利用报纸、传单、公告、Internet网络、新闻发布会等手段^[4]

3.5.2合理参与形式的选择

可以利用召开座谈会、公众意见听证会、环境信息发布会、公众监督评议会、工程项目报告会、专家访谈、电话热线、电子信箱、意见箱以及问卷调查等多种形式^[5]。

3.5.3参与内容的设计

在公众参与中，要将提出的问题用通俗易懂的语言表达，如将环境的等级划分与什么样的生物在之中还可以生存建立某种联系，使大众对之易于理解。设计时要考虑到内容能让公众反映出对项目的态度和建议。特别是问卷的设计内容，要因地制宜的做出调整，题型要包括主观题、客观题和综合题3种类型。

3.5.4反馈信息的合理处理

对公众参与的结果分析处理，目前仅仅停留在简单的陈述的辨证分析，缺乏对结果统计的客观分析论述。因为反馈信息受公众参与主体的不同文化背景、生活环境习惯、社会经验等等因素影响，对待反馈的信息要针对其个人特征，结合参与内容给予不同权重进行辨证分析。对反馈信息的及时合理处理也能增强公众参与的积极性，如果公众感到自己花费了很多业余时间参与的、不计报酬的环境影响评价活动并没有体现自己的建议，那他们将会认为这样的活动仅仅是形式，给进一步的公众参与行为带来阻碍。

3.6法律的保障

虽然中国EIA 中的公众参与在许多法律、条例中都有明确规定，但这些规定形式几乎都是“应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”。这样的规定显得过于空泛，对公众参与的程序、形式等缺乏明确的法律依据，对公众在EIA中的权力并没有明确的规定，对公众意见和建议的处理也没有硬性的规定，也没有对 EIA中的职业准则提出要求，这均影响了公众参与的有效性。公众应有参与到EIA全过程的权利，并将公众参与对环境的监督和管理提升到法律高度。EIA的立法也是建立完备的国家法律体系的需要，应该在法律中把EIA结论的性质定为约束性而非推荐性，将EIA与环境执照的颁发进一步结合起来，从法律上给予 EIA以法律依据和保障。

4 结语

本文所提出的增强公众参与有效性的方法可以从政策法规的保障、对EIA职业部门的国家管理和公众参与的实际操作技术能力提高三个方面去理解。

公众参与是EIA 中的一个重要的组成部分。与国外相比，我国的这项工作还很不成熟，在实际操作中，还存在很多问题，影响了公众参与的有效性，导致EIA的有效性也减低。我国应加强研究，制订一整套适合我国国情的公众参与的方法，实现环境效益、经济效益和社会效益的统一，使EIA切实发挥其有效作用。

5参考文献

1 Gayle Wood D. Public management and public participation. <?xml:namespace prefix = st1 />Lake Simcoe Region

     Conservation Authority Presentation, Canda, 1999:1～25.

2The World Bank Public Involvement in Environmental Assessment . Requirements,

Opportunities and Issues. The World Bank, Washington D C, U.S.A, 1993.

3陆雍森.环境评价. 第二版，上海：同济大学出版社，1999.

4王志刚,陈炳禄,陈新庚. 环境影响评价中公众参与机制与有效性. 环境导报，2000,（3）:1～3 .

5洪阳,栾胜基.环境影响评价中的公众参与. 内蒙古环境保护， 1999,（1）:33～36.

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1）亚洲开发银行，中国国家环境保护总局，上海市环境科学研究院. 环境影响评价培训教材，  1999.

      第一作者高超，男，1979年生，2001年毕业于安徽师范大学，硕士，助教。